共享时刻，怎能掉“链”？
法院法官遇到一些疑难、重大案件，主审法官会把案件交到审判委员会讨论决定。
想当年，在对刑事审判理论、刑事诉讼构造、刑事诉讼价值等问题有所思考之后，笔者基于一种推动司法改革的学术豪情，发表了那篇题为《论司法权的性质》的论文。在第三部分，本书围绕着审判中心主义和庭审实质化改革问题，反思了我国公检法三机关的流水作业模式，分析了我国存在多年的侦查中心主义诉讼构造，讨论了未曾受到触及的新间接审理主义模式，还以非法证据排除规则的运行效果为范例，全面评论了我国刑事诉讼的纵向构造模式。
这一轮改革以去行政化和去地方化作为两条基本线索，包含了诸如省级以下法院、检察机关人财物收归省级统一管理、司法责任制、员额制、审判中心主义等一系列重大改革课题。所有这些制度层面的变革，都属于前所未有的制度创新，也都需要有新的理论来加以解释。又如，司法责任制的推行，固然有望终结那种院长、庭长审批、签署裁判文书的实践做法，实现了让审理者裁判，但也因为对让裁判者负责的过度强调，使得法官、检察官承担极为苛刻的办案责任追究，这种动辄强调终身问责、责任倒查的司法责任制，会迫使法官、检察官与案件结局直接发生利害关系，进而对法官、检察官独立行使司法权产生消极影响。（此文节选自《司法体制改革导论》的序言。对于司法改革的研究，往往都是随着一轮又一轮司法改革的推进，发现制度运行中出现了问题，才做一些有针对性的思考。
笔者平素治学，主要研究刑事诉讼法和证据法中的理论问题，对司法制度的研究，实为一种学术副业。二是通过对侦查机关、法院、执行机关诉讼活动的法律监督，来纠正其违反刑事诉讼法的行为，以维护程序法的有效实施。另外，新组建的机构有一个重要特点就是党政合并设立或者合署办公。
因为新机构的组建设立或者职责调整涉及已有的法律规定，应当在调整机构职责的同时修改相关的法律法规，否则就会出现有机构无法定职权，或者有法律无实施机构的尴尬情况。推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置。这轮机构改革新组建了多个部门，如退役军人事务部、应急管理部、国家国际发展合作署、国家医疗保障局、国家移民管理局等。四是制定组织编制方面的法律法规及党内法规，为各类机构的职能、权限、责任和编制提供基本规范。
鉴于此轮机构改革涉及党政军群各方面，存在合并机构和职责、改变机构名称、划转调整职责、创制新的机构和职责等问题，加之各项改革不完全同步进行，地方机构改革有滞后效应，必然在履行职责和执行法律方面产生问题。继续探索实行跨领域跨部门综合执法，建立健全综合执法主管部门、相关行业管理部门、综合执法队伍间协调配合、信息共享机制和跨部门、跨区域执法协作联动机制。
深化党和国家机构改革，要做到改革和立法相统一、相促进，发挥法治规范和保障改革的作用，做到重大改革于法有据、依法依规进行。但是，在启动修改相关法律之前，新设置或者整合职责的机构是按照改革方案履行职责，还是按照尚未修改的法律履行职责，必须由立法机关作出决定，确定过渡期法律执行的主体和职责范围。具体而言，应当修改《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，制定行政组织法、行政机构设置和编制法。在地方机构改革没有启动或者到位之前，对省一级人社机构征收社会保险费行为不服提起行政复议的，由国家税务总局受理复议申请。
中央要求，深化党和国家机构改革，必须坚持正确改革方向，坚持以人民为中心，坚持全面依法治国原则。为此，要加快清理与机构改革相关的法律法规，及时废止已经不适应改革要求的法律法规，按照改革要求修改相关的法律法规，同时加快制定一批法律法规，将那些事关职责权限与组织编制的改革成果及时上升为法律规定，用法治方式推动改革进程，保障改革成果。其行使的权力仍为行政职权，故仍然应当按照行政机关身份接受社会和司法监督。具体需要进行如下工作。
作者简介：马怀德，中国政法大学副校长、教授。此轮机构改革涉及法律方面最多的问题是法定职责的调整和法律实施主体的变化。
例如，人社部的社会保险费征收职责划入国家税务总局后，由此形成的复议应诉职责也一并转移到国家税务总局。一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。
行政机关组建运行前或者相关职责整合确定前，原行政机关仍然依照法律规定继续履行相关职责。机构名称改变的，应当相应修改法律法规，用新的机构名称取代原有名称，或者删除原有具体名称，改由主管部门表述。文章来源：中国党政干部论坛2018年第5期。例如，职责转出转入的，相关法律职责规定部分需要修改，法律实施主体需要明确。如果并入党的机构的行政部门执意以党的机构的名义制定规范、实施行为的，如何救济和监督，亟待中央出台相关规定或者最高人民法院最高人民检察院作出司法解释，国家监察委员会出台相关规定加以解决。但从长远看，因缺乏法律效力，三定规定尚不能有效保障行政管理体制改革的成果。
一是出台全国人大的决定，对机构改革涉及的行政机关职责整合问题作出确认决定。同时，要同步考虑改革涉及的立法问题，需要制定和修改的法律要通过法定程序进行，做到在法治下推进改革，在改革中完善法治。
二是修改相关法律，依法理顺职责关系，明确法律实施主体。例如，公安部消防管理职责转至应急管理部后，消防法第4条国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理就应当修改为国务院应急管理部门对全国的消防工作实施监督管理。
依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是建设中国特色社会主义的必然要求和重要保障。深化行政执法体制改革是本轮机构改革的重要任务，按照改革方案，要统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权。
推动机构改革，构建组织编制法律体系的主要途径是法律法规的立改废释。进入 马怀德 的专栏 进入专题： 机构改革 国家治理现代化 。此轮机构改革事关重大，应当发挥法治在改革中的引领、推动和保障作用，不仅要通过立法修法的方式推动和促进改革，而且要将改革的成果用法治方式加以固化，在构建起系统完备的党和国家机构职能体系的同时，形成与之匹配的组织编制法律法规体系。相关部门执法的依据也应一并整合，市场监督领域内的多部法律诸如《产品质量法》《食品安全法》《反垄断法》《反不正当竞争法》《标准化法》等必须及时修改，为新组建的国家市场监督管理总局提供统一的执法依据。
机构改革不仅意味着机构和人员的变动，而且标志着行政权限的变化和调整，意味着行使权力的主体和相关法律依据的改变，需根据改革的重点领域制定相关的法律。为此，建议全国人大尽快出台决定，明确《国务院机构改革方案》对法律法规规定的行政机关职责作出调整的，由职责整合后新设置的行政机关按照改革方案确定的职责，履行法律规定由整合前行政机关履行的职责。
为此，条件成熟时，建议在三定方案的基础上尽快制定各个部门的行政组织通则，将改革后机构的职责权限、组织编制和人员编制等重要内容上升为法律，以增强权威性。行政机构改革过程中因职责调整有可能导致行政复议机关和行政诉讼中应诉机关发生变化。
应当按照职责随机构转移的原则，将行政复议和应诉职责视为行政职责的一部分，确立监督救济渠道。县级以上地方人民政府自然资源主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。
我国自1988年机构改革以来一直采用定职能、定机构、定编制的方式保障机构改革成果。由于执法体制与行政管理体制并不完全统一，因此，在清理修订相关法律法规的同时，还应该制定统一适用于所有行政执法活动的执法权限、责任和程序方面的法律，如行政综合执法法等。各部门也应该制定相关部门组织通则，如自然资源部组织通则、生态环境部组织通则等。对于司法部的具体行政行为不服申请国务院裁决的，不宜由司法部作为国务院办事机构受理案件，而应当考虑由国务院指定其他法律机构代为办理。
有权力就有救济，行使权力必须接受监督(32)参见法发[2015]9号文件，最高人民法院关于人民法院为‘一带一路建设提供司法服务和保障的若干意见，载《人民法院报》2015年7月8日。
Gordon,k,J.Pohl and M.Bouchard(2014),Investment Treaty Law,Sustainable Development and Responsible Business Conduct:A Fact Finding Survey,OECD Working Papers on International Investment,2014/01,OECD Publishing,p.5.UNCTAD,World Investment Preport 2015,p112.转引自宁红玲、漆彤：‘一带一路倡议与可持续发展原则，载《武大国际法评论》第19卷第1期。一带一路沿线国家文化传统不同，法律制度各异，横跨大陆法系、普通法系、伊斯兰法系等世界几大法系，这就需要在一带一路沿线国家间开展并推动司法合作与协助，以确保争端解决的最终成果落到实处。
中国已在这方面迈出坚实的一步，充分展示了开放、包容的态度。⑦ 面对错综复杂的国际形势以及保护主义的甚嚣尘上，中国提出了具有包容、开放精神的一带一路倡议，向国际社会发出了支持贸易与投资自由化的强烈信号。